Contribuição da ASSETANS: Consulta Pública nº 65 -“Código de Infrações no âmbito da Saúde Suplementar”

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CP-65-Manifestação Assetans.pdf (1188 downloads) Resumo Executivo

A ASSETANS, conforme deliberação de seus associados, reunidos em assembleia realizada em 01/09/2017, vem através desta apresentar suas contribuições para a proposta de Resolução Normativa que estabelece o Código de Infrações no âmbito da Saúde Suplementar – CISS.

Conforme descrito na Nota nº 10/2017/ASSNT/DIRAD/DIFIS/ANS, de 26 de julho de 2017, trata-se de proposta de minuta que estabelece o Código de Infrações no âmbito da Saúde Suplementar – CISS”, revogando as Resoluções Normativas – RN nº 124, de 30 de março de 2006, e a RN n° 388, de 25 de novembro de 2015.

Inicialmente cabe ressaltar que a carência de simulações é um fator que fragiliza a participação da sociedade civil nesta Consulta Pública. Entendemos que seria necessário a análise dos dados da fiscalização, inclusive com dados anteriores e após a vigência da Resolução Normativa nº 388/2015 que modificou recentemente o Modelo de Fiscalização da ANS, assim como comparações com simulações dos novos parâmetros para que a tomada de decisão de fato seja baseada nas melhores evidências empíricas disponíveis, antes da submissão de um ambicioso “Código” para a atividade fiscalizatória.

Outro ponto que merece ser destacado é seu efeito no monitoramento da Garantia de atendimento que precisa ser cuidadosamente avaliado, uma vez que este é um instrumento importante para as ações regulatórias da ANS.

A proposta apresenta questões inquietantes. Em tese, todas as infrações de um ciclo semestral, de uma operadora, serão agrupadas em um único auto de infração. Contudo, o texto não deixa claro se o limite do valor da multa será aplicado por auto único ou por infrações do auto. Nesse caso, se aplicado pelo auto de infração único, representaria o estabelecimento de um teto de pagamento de multa de um milhão de reais por auto de infração no semestre (ciclo de fiscalização), o que poderia gerar negativas de cobertura de procedimentos de alto custo, com a certeza de que a soma das infrações não ultrapassaria um milhão de reais.

Importa ressaltar que este valor pode ser considerado baixo em relação a soma de procedimentos de altíssimos custos que podem ser realizados na área de saúde, além de estar desatualizado monetariamente desde 1998, o que hoje corresponderia a aproximadamente 4,3 milhões de Reais, caso corrigido. Todavia o teto é estabelecido em Lei, em 1998, de forma que a lavratura de um único auto de infração cria um teto máximo defasado sobre o valor a ser cobrado.

Com a supressão de várias tipificações vigentes na RN nº 124 e da extinção do instituto da reincidência, sem atualizar os valores das multas de diversas condutas infrativas que hoje valem a metade do que valiam em 2006, a proposta ainda oferece uma escalada do sistema de descontos através dos denominados “fatores multiplicadores” que, ao contrário, são na realidade verdadeiros fatores “divisores” que ampliam o desconto de 40% já oferecido para pagamento das multas. As supressões de tipos infrativos enfraquecem o “enforcement” ou poder regulatório da agência e incentiva a impunidade.

Ao criar um longo ciclo semestral para apuração, seguido de outro período de acompanhamento, como uma espécie de Temo de Compromisso estabelecido sem critérios claros e por um único fiscal, sem a obrigatória anuência da Diretoria Colegiada, retarda a aplicação da sanção. A substituição da aplicação direta e individual das sanções por um modelo de classificação das operadoras em faixas de descontos progressivos, com tetos máximos para infrações reincidentes, pode fazer com que o valor final da penalidade seja menor que o valor real dos procedimentos de alto custo associados naquele auto de infração, podendo estimular a conduta infrativa e a judicialização.

Foram identificados problemas no fluxo de elaboração normativa da ANS, proposta por uma única diretoria sem apreciação prévia de uma Análise de Impacto; na falta de equidade de acesso entre operadoras e consumidores quando da juntada de documentos online; na discrepância verificada entre as discussões realizadas nos debates prévios e no detalhamento final da proposta normativa apresentada; na limitação da forma e espaço para registro das contribuições disponibilizada nas Consultas Públicas.

A Assetans aponta a necessidade de aguardar mais tempo para se avaliar o impacto das recentes alterações promovidas pela RN nº 388, vigente por apenas 18 meses (fev./2016) antes da proposição de alteração de todo modelo de fiscalização recentemente implantado.

A Avaliação de Impacto Regulatório (AIR) deveria apresentar simulações de cenários, demonstrando os possíveis efeitos das alterações propostas, para que se pudesse avaliar, com segurança e previsibilidade, os diferentes impactos esperados. Deveria também apresentar os efeitos da vigência da RN nº 388, principalmente no tocante aos autos cancelados e na controversa concessão de descontos em relação a manutenção do elevado número observado no Índice de Reclamações.

O relatório que aprovou as contas da ANS, elaborado pela CGU, não avaliou o impacto das alterações promovidas pela RN nº 388 no incremento do número de multas canceladas, o que poderia sugerir possível ineficiência do modelo recém implantado, nem tampouco utilizou os modelos e definições operacionais do TCU em relação a arrecadação de multas da agência frente aos descontos concedidos e cancelamentos observados. O relatório de prestação de contas elaborado pela CGU não é ferramenta apropriada para análise do impacto da RN nº 388 ou sua eficiência.

Conforme relatórios do Tribunal de Contas da União (TCU) referenciados a seguir, a implantação da RN nº 388 fez com que a ANS figurasse da agência mais eficiente, com apenas 0,1% de multas canceladas (2011-2013), para a menos eficiente dentre todas as entidades da esfera federal analisadas, com quase 30% de seu esforço fiscalizatório desperdiçado, fato este não considerado pela CGU ou avaliado ainda pelo TCU. Nenhuma análise sobre o cancelamento das multas foi observada na AIR apresentada pela Diretoria de Fiscalização.

Nesta oportunidade a reposição das perdas inflacionárias sobre os valores das multas constantes na RN nº 124/2006, embora citada na exposição de motivos da proposta como sendo relevante, não foi materializada nesta proposta normativa.

Portanto, a Assetans sugere que nova AIR seja realizada visando avaliar os principais impactos das recentes alterações já promovidas pela RN nº 388, em especial no quesito “eficiência” em relação às multas canceladas, assim como o impacto da concessão de descontos na manutenção do Índice de Reclamações.

A ausência de resultados do programa de “Intervenção Fiscalizatória” que utiliza um “indicador de fiscalização”, indica que a reprodução deste modelo para toda a fiscalização da ANS possa levar a resultados semelhantes, que no caso seria a ausência de resultados.

Não há avaliação do impacto da proposta de ampliação de concessão de descontos progressivos para os infratores, sendo que o número de reclamações continuou o mesmo após a implantação da RN nº 388, que introduziu os descontos no pagamento das multas.

Conclusões

O modelo vigente, instituído pela RN nº 388/2015, apresenta impactos não avaliados, como o número de autos cancelados, devendo a norma ser confrontada em relação ao modelo anterior, em lugar de alterar radicalmente todos os seus fundamentos, após apenas 18 meses de sua vigência.

A proposta de implantação de “indicador de fiscalização”, já utilizado na “intervenção fiscalizatória”, deixou a ANS sem instrumentos que pudessem utilizar o planejamento e inteligência desde 2014, não demonstrando consistência metodológica ou resultados que justifiquem sua implantação, tendo como principal efeito a ampliação do sistema de descontos a partir da classificação das operadoras conforme classes por “índice” sem definição, análise de sua validade ou consistência metodológica.

A revisão proposta da RN nº 124 seria positiva uma vez que os valores das multas se encontram defasadas em 50% pois foram editadas, em sua maioria, em 2006. Entretanto, não foram atualizadas na atual proposta, sendo até mesmo reduzidas em alguns casos, concedendo desconto adicional que poderá incentivar a conduta infrativa.

A extinção imotivada do Instituto da Reincidência e de diversas tipificações observadas no modelo vigente e no modelo proposto reduzem o poder regulatório da ANS e seu “enforcement”.

A manutenção do instituto da reincidência e sua utilização em um programa de “fiscalização proativa” que aglomere as demandas individuais de uma mesma operadora durante um período de tempo (ciclo fiscalizatório) é uma boa opção para reprimir infratores reincidentes.

A ampliação da atual proposta de concessão de descontos pode incentivar o infrator a reiterar seu comportamento infrativo uma vez que a pena poderá ser menor que o valor obtido pela negativa de um conjunto de procedimentos como cirurgias de coluna, implante de órteses e próteses e tratamentos oncológicos diversos, entre outros. Portanto, a ausência de simulações na operacionalização da proposta (AIR) é um fator que enfraquece a presente análise.

A análise prévia pelos fiscais da materialidade constante das reclamações registradas na agência, antes da lavratura do auto de infração, com prazo determinado, contribuirá para reduzir o comportamento infrativo. A retirada das restrições do escopo investigativo dos fiscais, com controle de metas e prazos razoáveis, poderá devolver inteligência ao processo, aumentando sua eficiência e dando subsídios para ações e operações coletivas bem planejadas e sucedidas na fiscalização.

É fundamental a promoção da equidade na juntada de provas documentais eletronicamente, tanto pelas operadoras quanto pelos consumidores, ausente na proposta.

A ASSETANS sugere que nenhuma das alterações propostas na presente minuta sejam implementadas antes da realização de uma Análise de Impacto Regulatório das alterações recentes promovidas pela RN nº 388, sobretudo no tocante a limitação da autonomia dos fiscais, da cobrança de metas quantitativas, da introdução do sistema de descontos para pagamento de multas em casos de condutas infrativas que lesem os consumidores e do extraordinário incremento no percentual de multas canceladas após sua implantação que, frise-se, ocorreu sem a necessária realização de Consulta Pública.

É urgente a atualização dos valores das multas (RN nº 124/2006) e de seus limites estabelecidos em Lei (9656/1998), sem atualização monetária, no modelo vigente. A inflação por si só é o maior desconto já concedido aos entes regulados infratores. A presente proposta amplia a política de concessão de descontos sem avaliar seus impactos. Caso o valor da multa ou do conjunto de multas seja mais barato que o procedimento ou conjunto de procedimentos objeto das sanções, inverte-se o objetivo do Modelo de Fiscalização. Este aspecto não foi avaliado na presente proposta normativa.

Por fim, caso nenhuma das sugestões da ASSETANS sejam acatadas, vislumbra-se um cenário de incertezas diante das profundas propostas de alterações realizadas pela RN nº 388/2015 e ainda não avaliadas em sua completude, do ponto de vista técnico, relacionado ao objetivo que se pretende alcançar.

A ANS, ao recusar a recepção de contribuições em seu site que não se encaixam no modelo fechado, de artigo a artigo, com limitação de espaço, limita também a qualidade das contribuições oriundas da sociedade.

O histórico a seguir apresenta as alterações no processo de fiscalização promovidas pela RN nº 388 e, posteriormente, a análise da proposta normativa em consulta, destacando os aspectos técnicos identificados como mais relevantes.

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